Contacts

Paasikivi-Seura ry.
Paasikivi-Samfundet rf.
Paasikivi Society

Kruunuvuorenkatu 4 (2 krs.)
FI-00160 Helsinki
FINLAND

tel. +358 50 599 3252
Office hours 10:00-13:00

etunimi.sukunimi(@)
paasikivi-seura.fi

5.9.2002 Allan Rosas, Euroopan Yhteisöjen tuomioistuimen tuomari: Perustuslaissako EU:n tulevaisuus?

Allan Rosas
PERUSTUSLAISSAKO EU:N TULEVAISUUS?
UKK-luento Paasikivi-seurassa, Helsinki 5.9.2002

On suuri kunnia saada puheenvuoro tässä seurassa ja näissä puitteissa. Aiheenani on EU:n tulevaisuuskeskustelu, ja erityisesti kaavailut EU:n perustuslakiasiakirjan luomisesta.

Sallittakoon aluksi viittaus presidentti Paasikiveen, joka opetti, että tosiasioiden tunnustamisessa on kaiken viisauden alku.

Mitkä ovat ne tosiasiat, jotka mielestäni tulisi Euroopan unionin suhteen tunnustaa?

Ensimmäinen tosiasia liittyy EU:n oikeudellis-yhteiskunnalliseen perusluonteeseen. EU:han poikkeaa huomattavasti perinteisestä hallitustenvälisestä järjestöstä mm. siinä, että sen päättävillä elimillä on sekä lainsäädäntö-, täytäntöönpano- että tuomiovaltaa.

Lainsäädäntövalta merkitsee valtaa säätää - useimmiten määräenemmistöllä - lakeja jotka ovat suoraan voimassa koko EU:n alueella ja kansalaisille välittömin oikeusvaikutuksin. EU:n lainsäädäntö eli niin sanottu johdettu oikeus ulottuu jo tänä päivänä useimmille yhteiskuntaelämän aloille: henkilöiden, tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaan liikkuvuuden lisäksi esimerkiksi maatalous ja kalastus, ympäristö, kuluttajansuoja, sosiaaliset ja terveydelliset kysymykset, yritysten kilpailusäännöt, verotus, erityisesti välillinen verotus, talous- ja rahapolitiikka, jopa ulkosuhteet.

EU:n toimielimillä on myös täytäntöönpanovaltaa esimerkiksi siten, että komissio voi ajaa jäsenvaltioita vastaan niin sanottuja rikkomuskanteita EU:n tuomioistuimessa ja se voi pyytää tuomioistuinta määräämän jäsenvaltion, joka ei ole noudattanut sen tuomiota, suorittamaan uhkasakon tai hyvityksen.

Tuomiovallan osalta yhteisön oma tuomioistuinjärjestelmä (puhun seuraavassa EU:n tuomioistuimesta) koostuu itse asiassa kahdesta tuomioistuimesta, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimesta, joka perustettiin vuonna 1988, ja alkuperäisestä (ylemmänasteisesta) tuomioistuimesta, joka aloitti toimintansa jo vuonna 1952 Euroopan hiili- ja teräsyhteisön osana. Sen lisäksi kansalliset tuomioistuimet soveltavat EU-oikeutta ja voivat pyytää EU:n tuomioistuimelta sitovia ennakkoratkaisuja EU-oikeuden pätevyydestä ja tulkinnasta.

Kyse on valtiollisia piirteitä omaavasta ylikansallisesta yhteisöstä, jolla ei ole suoraa vastinetta muualla maailmassa.

Tarvitseeko EU valtiosääntöä? Tarvitsee, ja sellainen on itse asiassa jo olemassa. EU:lle on muodostunut eräänlainen valtiosääntö "hiipien", perustamissopimusten ja niihin tehtyjen lukuisten muutosten, EU:n toimielinten käytännön sekä EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön kautta.

Presidentti Paasikiven tunnettu letkautus, jonka mukaan "Kreml ei ole mikään kihlakunnanoikeus", oli osuva - ja on ehkä sitä tänäkin päivänä. Mutta Paasikivikin joutuisi myöntämään, että Bryssel on (myös) kihlakunnanoikeus. Toisin sanoen, oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmällä on kiistaton merkitys yhtä hyvin EU:n koossa pitävänä voimana kuin yhdentymiskehityksen dynaamisena välineenä.

Paasikivi - ymmärrettävistä syistä - ei suhtautunut kovin luottavaisesti kansainvälisen oikeuden, "paperille merkittyjen oikeuksien", antamaan turvaan tiukan paikan tullen. Kansainvälisen oikeuden käsikirjat eivät olleet hänen mielestään ratkaisevia, "vaan ratkaisevaa on todellinen elämä moninaisine vivahduksineen, joita kansainvälinen oikeus saa luvan seurata niin paljon kuin ehtii ja kykenee."1

EU:n oikeusjärjestys on kuitenkin edennyt perinteisestä kansainvälisestä oikeudesta valtiosääntöoikeuden, hallinto-oikeuden jne. suuntaan. Jopa maailmanlaajuisen kansainvälisen oikeuden tasolla voidaan tänä päivänä havaita piirteitä, jotka vahvistavat yhteisiä normeja ja instituutioita perinteisen voimapolitiikan kustannuksella tai ainakin sen rinnalla.

Kuten mm. Max Jakobson on huomauttanut, vanhasuomalaisen Paasikiven reaalipolitiikan taustalla oli idealistisempi usko ihmiskunnan kehittymisestä kohti kansainvälistä oikeusjärjestystä.2 Ei ollut oikein, että pienten valtioiden oli aina pakko sietää nöyryytyksiä suurvaltojen voimapolitiikan edessä. En tiedä, mitä Paasikivi ajattelisi EU:n nykymenosta, mutta olen varma siitä, että hän näkisi siihen sisältyvän, sen jäsenvaltioiden välisiä suhteita koskevan laadullisen hyppäyksen perinteisestä voimapolitiikasta monisäikeisempään yhdentymiseen.

EU:n erityisluonnetta korostaa se, että ristiriitatilanteissa sen normeilla on etusija kansalliseen oikeuteen nähden. Se muodostaa ainutlaatuisen oikeusjärjestelmän, johon kuuluu myös - juristien erityissanastoa käyttäen - tietty "normihierarkia": 1) EU:n perustamissopimukset, erityisesti sopimus Euroopan unionista (1992) ja Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimus (1957); 2) EU-oikeuden yleiset periaatteet (perustuvat pitkälti tuomioistuimen oikeuskäytäntöön); 3) EU:n tekemät kansainväliset sopimukset kolmansien valtioiden kanssa ja 4) EU:n lainsäädäntötoimet (niin sanottu johdettu oikeus), erityisesti asetukset ja direktiivit.

Johdetun oikeuden osalta voisi pelkästään perustamissopimuksia lukemalla kuvitella, että vain asetukset ovat suoraan sovellettavia ja merkitsevät kansalaisille välittömiä oikeusvaikutuksia. EU:n tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että kolmansien valtioiden kanssa tehdyt sopimukset voivat kuulua samaan kategoriaan ja että kansalaiset voivat tietyin edellytyksin vedota suoraan myös direktiiveihin, joita jäsenvaltio ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön. Tuomioistuin on myös kehitellyt oppia jäsenvaltioiden vahingonkorvausvastuusta niiden tapausten varalta, joissa jäsenvaltio on jättänyt velvollisuutensa täyttämättä.

Tällainen asetelma olisi mahdoton perinteisessä hallitustenvälisessä järjestössä (kuten Yhdistyneet Kansakunnat - YK, Maailman kauppajärjestö - WTO tai Euroopan neuvosto).

Perinteisillä hallitustenvälisillä järjestöillä ei ole varsinaista lainsäädäntö,- täytäntöönpano- tai tuomiovaltaa, ei myöskään kansalaisuuden käsitettä, omaa valuuttaa eikä omaa turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. EU:lla nämä ominaisuudet jo on, joskin on myönnettävä, että varsinkin yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka sekä unionin kansalaisuuden käsite ovat edelleen varsin kehittymättömiä.

Unionin kansalaisuuden käsitteen kehittymättömyys liittyy siihen, että EU:lla ei näytä olevan yhtenäistä kansaa, saatikka kansakuntaa. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa puhutaankin monikossa "yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton" luomisesta. Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa todetaan (17 artikla), että "unionin kansalaisuus täydentää, mutta ei korvaa jäsenvaltioiden kansalaisuutta". EU siis yhdistää erilaisia kansoja ja kansakuntia, jotka eivät - ainakaan vielä - koe olevansa aivan samaa maata.

Näiden kansojen yhteenkuuluvuuden tunne voi hyvinkin kehittyä mm. sisämarkkinoiden, uuden yhteisen valuutan ja viime vuosina käyntiin saatetun yhteisen maahanmuuttopolitiikan kautta. Muistakaamme myös, että joidenkin kansallisvaltioiden syntyyn 1800-luvulla vaikutti kansalaisliikehdinnän lisäksi ylhäältäpäin tuleva ohjaus, joskus pakkokin. Eliitin muotoilemalla valtiosäännöllä oli keskeinen merkitys yhdistyneen kansallisvaltion kehittymisessä.

Sopii toivoa, että "eurooppalaista kansaa" ei luotaisi vain ylhäältäpäin tulevan ohjauksen kautta. Yhtenäisen eurooppalaisen kansakunnan syntyminen näyttää joka tapauksessa epätodennäköiseltä jo kielellisistä tekijöistä johtuen.

Olen kansallisvaltioiden syntyyn liittyvillä esimerkeillä vain halunnut muistuttaa siitä, että oman valtiosäännön sekä sen muotoilemien yhteisten instituutioiden, tavoitteiden ja symbolien kehittäminen voi edistää myös sivistyksellistä integraatiota ja kansojen yhteenkuuluvuuden tunnetta. Siinä mielessä EU:n valtiosääntökysymys on tärkeä myös yhteiskunnallisen ja sivistyksellisen yhdentymiskehityksen kannalta. Tätä kirjoitettaessa työskentelevä tulevaisuuskonventti eli Euroopan tulevaisuutta käsittelevä valmistelukunta (2002 - 2003) ja sitä seuraava hallitustenvälinen konferenssi (2004) ovat siten perimmäisten kysymysten ääressä.

* * *

Palatkaamme tosiasioihin, jotka olisi EU:n osalta tunnustettava. Muuan realiteetti koskee muutoksen voimaa ja vauhtia. EU:n valtiosääntö näyttää olevan jatkuvassa käymistilassa, joka varsinkin pieneltä valtiolta vaatii paljon valppautta ja aktiivisuutta, jotta pysyttäisiin tapahtumien tasolla - ja mieluimmin niiden edellä.

Noin 15 vuoden aikavälillä EU on kokenut neljää huomattavaa perustamissopimusten muutoskierrosta, vuoden 1986 yhtenäisasiakirja, vuoden 1992 Maastrichtin sopimus (joka sisälsi sopimuksen Euroopan unionista), vuoden 1997 Amsterdamin sopimus ja vuoden 2001 Nizzan sopimus (joka ei ole vielä tullut voimaan). Seuraavaa isoa remonttia valmistellaan parhaillaan edellä mainitussa Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa eli konventissa.

Sekä Nizzan sopimusta että käynnissä olevaa suurempaa remonttia vauhdittaa EU:n merkittävä laajentumisprosessi itään ja etelään: alunperin korostetun länsi- eurooppalaisesta, vain kuuden valtion muodostamasta järjestöstä on tulossa laajamittainen yhteisö, jonka väestömäärä todennäköisesti vuodesta 2004 alkaen ylittää 450 miljoonan rajan.

Presidentti Kekkonen oli herkkä näkemään muutoksen ja tarttumaan siihen. Vuonna 1971 pitämässään puheessa hän totesi näin: 3

Kansainvälinen politiikka on muuttumista, milloin peitetymmin, milloin selvemmin. Tämän tosiasian vahvistaa nyt Euroopan kohdalla tapahtuva prosessi, rakenteellisesti uuden tilanteen syntyminen. Se on asettanut Suomen ulkopolitiikan uuden problematiikan eteen: meidän on selvitettävä itsellemme, mitä tuo muutos eurooppalaisissa olosuhteissa vaikuttaa meidän asemaamme, edelleen minkälaiset tehtävät ovat odottamassa kannanottojamme ja vihdoin miten ne ovat ratkaistavissa maan edun mukaisesti. Kun tällaisia ratkaisuja etsimme, on paikallaan ottaa varten presidentti de Gaullen viisas neuvo: on aina hyvä nähdä maailma sellaisena kuin se on.

Kekkosen puhe liittyi tietysti vallan toisenlaisiin olosuhteisiin, Suomen valmistelemaan "Saksan pakettiin" (jaetun Saksan ongelmaan). Tuskin edes hän aavisti vuonna 1971, että 30 vuotta myöhemmin EU:sta (silloisesta kuusijäsenisestä Euroopan talousyhteisöstä) kehkeytyy laaja-alainen yhteiskunnallinen ja jopa turvallisuuspoliittinen yhteisö, joka vieläpä on laajenemassa noin 25, myöhemmin ehkä 30-35 maan yhteenliittymäksi.

Myös kolmas EU:ta koskeva tosiasia, jonka tunnustamisesta voisi olla hyötyä, olisi ehkä kiinnostanut Kekkosta enemmän kuin Paasikiveä. Molemmat olivat lakimiehiä, mutta Kekkonen oli nimenomaan valtiosääntöoikeuden ja hallinto-oikeuden tuntija Paasikiven mielenkiinnon kohdistuessa historiaan. Ajattelen EU:n nykyisen valtiosäännön sisäistä rakennetta ja normiston selkeyttä. Eri aikoina tehdyistä muutoksista ja lisäyksistä on muodostunut aikamoinen tilkkutäkki, jopa sekamelska. "Saatanan tunarit" voisi olla Kekkosen arvio työn laadusta.

Historiallisesti katsoen on toki ymmärrettävää, että valtiosäännöstä on muodostunut vaikeaselkoinen. Kun EU:n ensimmäiset arkkitehdit arvioivat, että ylivaltiollista integraatiota ei voinut aloittaa laajamittaiselta poliittiselta pohjalta, he perustivat - myöhemmin "funktionaaliseksi integraatioksi" kutsutun mallin mukaisesti - Euroopan hiili- ja teräsyhteisön, joka aloitti toimintansa vuonna 1952. Euroopan talousyhteisön (ETY) ja Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) perustaminen vuoden 1957 Rooman sopimuksella johti kolmeen eri yhteisöön, joille tosin luotiin 60-luvulla yhteiset toimielimet.

Euroopan unionin perustaminen vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksella olemassa olevien kolmen yhteisön sekä uusien yhteistyömuotojen yläkäsitteeksi pilarirakenteineen on tehnyt kokonaisuudesta entistä monimutkaisemman:

Alkuperäisen pesämunan, hiili- ja teräsyhteisön kuoleutuminen 23.7.2002 ja sen varojen ja vastuun siirtyminen Euroopan yhteisölle on hieman, mutta ei ratkaisevasti vähentänyt sekamelskan tuntua. Tapahtumaan sisältyy tietty määrä ironiaakin: pesämuna, joka on kaiken tämän poikinut, poistuu nyt itse näyttämöltä.

* * *

Onko tämä eriskummallinen yhteisö kehittymässä liittovaltioksi? Minusta näköpiirissä ei ole, että EU:n muuttuu Yhdysvaltojen kaltaiseksi liittovaltioksi, kansallisvaltiosta puhumattakaan. Itse asiassa pidän kansakunnan ja kansallisvaltion käsitteitä aikansaeläneinä - ainakin EU:sta puhuttaessa.

EU on ainutlaatuinen yhdentymisprojekti, joka ei kovin hyvin vastaa perinteisten kansainvälisen oikeuden tai valtiosääntöoikeuden oppikirjojen kategorioita. Siinäkin mielessä puheet "Euroopan Yhdysvalloista" voivat johtaa harhaan.

Lähden yksinkertaisesti siitä, että Euroopan sekä juridinen että faktinen integroituminen on jo tänään edennyt sille asteelle, että nykyistenkin tavoitteiden ja ohjelmien toteuttaminen edellyttää valtiosäännön selkeyttämistä ja vahvistamista.

Nykyinen valtiosääntö on monimutkainen, pirstaleinen ja vaikeaselkoinen. Vaikka se muistuttaa sikäli perustuslakia, että perustamissopimuksia voidaan muuttaa vain vaikeutetussa järjestyksessä tavalliseen lainsäädäntöön verrattuna (niiden muutokset edellyttävät kaikkien jäsenvaltioiden suostumusta sekä kansallista ratifiointia), jo sen sisäisen rakenteen puutteista seuraa, että puhuminen perustuslaista on vähintäänkin ongelmallista.

Valtiosäännön rakenteita koskeva perusongelma liittyy ns. pilarirakenteeseen ja siitä seuraavaan institutionaaliseen kirjavuuteen. Kuten jo edellä todettiin, EU:n käsitteen tuominen perustamissopimuksiin vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksella ei suinkaan lakkauttanut jo 1950-luvulla perustettuja yhteisöjä, nimittäin Euroopan yhteisöä (EY - aikaisemmin Euroopan talousyhteisö - ETY), Euroopan hiili- ja teräsyhteisöä ja Euratomia.

"Euroopan unioni" on eräänlainen sateenvarjokäsite, joka on kattanut nämä kolme yhteisöä sekä lisäksi Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella perustetut "toisen pilarin" ja "kolmannen pilarin". Jälkimmäisistä erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan "toisen pilarin" (YUTP) päätöksentekojärjestelmä poikkeaa ratkaisevasti EY:tä ja Euratomia koskevasta ylivaltiollisesta "ensimmäisestä pilarista". Viimeksi mainitusta sanotaan usein, että se perustuu "yhteisömetodiin" eikä niinkään "hallitustenvälisyyteen".

Hiili- ja teräsyhteisön lakkauttamisen jälkeen EU:n valtiosääntö koostuu siten kolmesta perustamissopimuksesta, kahdesta ylivaltiollisesta integraatioyhteisöstä ja lisäksi unionin niistä alueista, jotka jäävät ylivaltiollisten yhteisörakenteiden ulkopuolelle. Lisäksi unionisopimus sisältää erillisen niin sanottua joustavuutta koskevan osaston eli määräyksiä tiiviimmästä yhteistyöstä. Sen mukaan osa jäsenvaltioista, joka aikoo toteuttaa keskenään "tiiviimpää yhteistyötä", saa tietyin edellytyksin käyttää unionisopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen toimielimiä ja menettelytapoja.

"Kolmannen pilarin" supistaminen ja sen joidenkin osien siirtäminen "ensimmäiseen pilariin" vuoden 1997 Amsterdamin sopimuksella ei ratkaisevasti muuta tätä perusasetelmaa. Itse asiassa ulkomaalaispolitiikka ja oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa koskevien määräysten siirtäminen "ensimmäiseen pilariin" vuonna 1999 on tuonut lisää kirjavuutta siinä mielessä, että varsinkin viiden vuoden siirtymäkauden aikana uusien määräysten päätöksentekomenettelyt poikkeavat joiltakin osin siitä, mikä on tavanomaista "ensimmäisen pilarin" yhteydessä. Muutokset ovat silti askeleita oikeaan suuntaan.

EU:n valtiosäännön rakenneongelmat eivät liity vain pilarirakenteeseen vaan ovat myös seurausta säännöstön sisäisestä epätasapainosta mitä tulee kirjoittamistapaan ja määräysten yksityiskohtaisuuteen. Osasyynä on varmaankin se, että perustamissopimuksia on muutettu ja kehitetty eri vaiheissa ja olosuhteissa. Valmistelutyö on huomattavasti poikennut siitä, miten esimerkiksi Suomen valtiosäännön muutoksia on valmisteltu. Joitakin EU:n perustamissopimusten säännöksiä on kirjoitettu tai viimeistelty jonkin hallitustenvälisen konferenssin viimeisenä yönä, ilman että olisi ollut aikaa pohtia asiantuntijatasolla muotoilujen kaikkia vaikutuksia ja niiden suhteita perustamissopimusten muihin osiin.

Tuloksena on tilkkutäkki, jonka eräät määräykset ovat valtiosäännön tasoisessa asiakirjassa turhan yksityiskohtaisia ja myös vaikeaselkoisia. Esimerkiksi talous- ja rahapolitiikkaa ja euron käyttöönottoa koskeva EY:n perustamissopimuksen VII osasto sisältää 27 yksityiskohtaista artiklaa, mikä käsittää miltei 20 sivua painettua tekstiä! Vertailun vuoksi voidaan mainita, että EU:n kulmakiviin kuuluvista kilpailupolitiikasta, valtion tuen rajoittamispolitiikasta ja yhteisestä kauppapolitiikasta on EY:n perustamissopimuksessa vain muutamia yleisiä perusmääräyksiä. Viimeksi mainittujen alojen osalta yksityiskohdat löytyvät johdetusta oikeudesta, lähinnä neuvoston ja komission antamista asetuksista.

Toinen silmiinpistävä piirre on, että EU:n arvoja ja tavoitteita ei ole koottu kattavasti yhteen. Unionisopimuksen I osasto ("yhteiset määräykset") sisältää kylläkin luettelon unionin tavoitteista. Luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä siinä mielessä, että joukko yksityiskohtaisempia EY:n tavoitteita löytyy EY:n perustamissopimuksen ensimmäisestä osasta, erityisesti 2 ja 3 artiklasta. Näitä sitten vielä täydentävät EY-sopimuksen eri osiin sirotellut toimivaltasäännökset, jotka sisältävät myös esimerkiksi sisämarkkinoita, ympäristönsuojelua tai terveyspolitiikkaa koskevia tavoitteita.

Toimielimiä koskevia milloin yleisiä, milloin yksityiskohtaisia määräyksiä löytyy eri paikoista EY-sopimusta. Jotta kokonaisuus hahmottuisi, on tarkasteluun otettava mukaan myös unionisopimuksen alkuosa (erityisesti 3 - 5 artikla) sekä saman sopimuksen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ("toinen pilari") sekä poliisiyhteistyötä ja yhteistyötä rikosasioissa ("kolmas pilari") koskevat osat.

Tällainen epätasapaino ja pirstaleisuus säännösten kirjoittamistavassa ei ole vain lakimiehiä häiritsevä kauneusvirhe vaan se vaikeuttaa myös valtiosäännön hahmottamista ja käyttöä laajemmin.

Ehkä vielä suuremman ongelman muodostaa kuitenkin päätöksentekojärjestelmien kirjavuus. EU:n ulkosuhteet tarjoavat hyvän esimerkin. Unionisopimuksen 3 artiklassa todetaan, että EU "huolehtii erityisesti kaiken ulkoisten toimintansa johdonmukaisuudesta ulkosuhde-, turvallisuus-, talous- ja kehityspolitiikassa". Neuvostolle ja komissiolle annetaan tehtäväksi vastata tämän johdonmukaisuuden varmistamisesta ja olla tätä varten yhteistyössä.

Tämä perussääntö on varmasti paikallaan. Mutta tehtävää ei suinkaan helpota se, että ulkosuhteita joudutaan hoitamaan kaikkien kolmen pilarin puitteissa ja että yhden ja saman pilarin sisälläkin päätöksentekoprosessi saattaa vaihdella asiasta riippuen.

Esimerkiksi yhteinen kauppapolitiikka mainitaan usein alana, jossa toimivalta on siirtynyt jäsenvaltioilta EU:lle ja joka hoidetaan "ensimmäisen pilarin" sisältämin ylivaltiollisin keinoin. Kuitenkin kansainvälisen kaupan sääntelyyn kiinteästi liittyvä palveluiden, henkisen omaisuuden ja investointien sääntely kuuluu EU:n tuomioistuimen vuonna 1994 esittämän kannan mukaan osittain myös jäsenvaltioiden toimivaltaan. Näin ollen palveluja, henkistä omaisuutta tai investointeja koskevat kansainväliset sopimukset tehdään usein ns. sekasopimuksina eli sopijapuolina EU:n osalta esiintyvät sekä EY että jäsenvaltiot (siis EU:n puolella yhteensä 16, seuravan laajentumisen jälkeen ehkä 26, osapuolta). Tällainen järjestely vaikeuttaa päätöksentekoa ja aiheuttaa koko joukon juridisia ja käytännön ongelmia.

Nizzan sopimuksella pyritään vahvistamaan EU:n yksinomaista toimivaltaa näissä kysymyksissä, mutta uudistus jää puolitiehen. Lisäksi Nizzan sopimuksessa muotoiltu yhteistä kauppapolitiikkaa koskeva EY:n perustamissopimuksen 133 artiklan teksti on äärimmäisen vaikeaselkoinen.

Ensimmäisen pilarin puitteissa hoidetaan kansainvälisen kaupan lisäksi esimerkiksi kehitysyhteistyöpolitiikkaa, muille eurooppalaisille maille annettavaa rahoituksellista ja teknistä apua, humanitaarista apua ja kriisinhallintaan liittyvää siviiliapua sekä kansainvälistä ympäristöpolitiikkaa.

Toisen pilarin eli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ala on juridisesti kaventunut ja sen ytimeksi on muodostumassa turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Silti toisen pilarin puitteissa käsitellään usein neuvoston tasolla kysymyksiä, jotka kuuluisivat juridisesti lähinnä ensimmäisen pilarin piiriin. Käytännössä komissio korostaa usein ensimmäisen pilarin merkitystä (jossa komission asema on vahvempi) neuvoston ja sen sihteeristön vaaliessa toisen pilarin asemaa ja sen - poliittisessa mielessä - etusijaa ensimmäiseen pilariin verrattuna. Ensimmäisen pilarin ensisijaisuus on unionisopimuksen 47 artiklaan sisällytetty oikeudellinen periaate, mutta toisen pilarin ensisijaisuus on ulkosuhteissa usein poliittinen realiteetti.

Onko tämä EU:lle niin tyypillinen institutionaalinen köydenveto pilareiden välillä vain saivartelua? Ei ole, vaikka se voi kylläkin olla hyvin turhauttavaa. Köydenvedolla on todellista merkitystä, koska siinä määräytyvät usein myös yhteisömetodin ja hallitustenvälisempien prosessien rajat. Erolla on edelleen huomattavaa merkitystä. Ensimmäisen pilarin päätöksentekojärjestelmään myös ulkosuhteissa kuuluu komissio aloitteentekijänä, neuvottelijana ja ulkomaanavun päättäjänä, neuvosto ja osittain parlamentti päätöksentekijöinä uusia lakeja säädettäessä tai kansainvälisiä sopimuksia hyväksyttäessä sekä viimein komissio ja tuomioistuin tehtyjen päätösten oikeellisuuden valvojina.

Toisessa pilarissa pääpaino on neuvostossa ja sen sihteeristössä, ja neuvoston päätöksiin vaaditaan pääsääntöisesti yksimielisyys. Komissio kyllä "osallistuu täysimääräisesti" työhön yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla (unionisopimuksen 27 artikla) mutta sen asema aloitteentekijänä ja neuvottelijana on paljon heikompi kuin ensimmäisessä pilarissa. Parlamentti ja tuomioistuin ovat miltei kokonaan toisen pilarin järjestelmän ulkopuolella. Siten neuvoston päätökset ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ovat toisten EU-elinten poliittisen tai oikeudellisen kontrollin ulkopuolella.

* * *

Nykyinen tilanne on siis epätyydyttävä. Rakenteellisesti eri perustamissopimukset ja ennen kaikkea niiden perusperiaatteet ja -määräykset tulisi saattaa yhteen asiakirjaan, eräänlaiseen perustuslakiin. Tämä asiakirja sisältäisi unionin perusarvot ja -tavoitteet, institutionaaliset perusratkaisut ja toimivaltasäännökset, mukaan lukien EY:n ja Euratomin perustamissopimusten tärkeimmät määräykset. EU:sta tulisi yksi ja yhtenäinen toimija, "oikeushenkilö" juristin kielellä, eikä EY:stä tai Euratomista enää tarvitsisi puhua erillisinä järjestöinä.

Tällä hetkellä näyttää siltä, että ajatus uuden ja yksinkertaisemman perustuslakiasiakirjan luomisesta saa laajaa kannatusta osakseen, myös Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa. On yhä laajemmin huomattu, että EU:n varsin laaja ja merkittävä toimivalta ja tätä toimivaltaa ja sen käyttöä sääntelevien normien sekavuus eivät käy hyvin yhteen. Suhteellisen lyhyt ja ytimekäs perustuslakiasiakirja auttaisi kaikkia osapuolia, kriittinen kansalaismielipide mukaan lukien, hahmottamaan EU:n sisäisiä rakenteita ja päätöksentekoprosessia ja siihen tarvittaessa vaikuttamaan.

On ehkä sinisilmäistä uskoa, että selkeäkään perustuslaki kuluisi koko kansan käsissä. Siitä tuskin tulisi euron tapaista "kappaletta Eurooppaa jokaisen kädessä". Silti EU:n kaltaisen taloudellisen, sosiaalisen ja poliittisen yhteisön peruskirjan tulisi olla niin selkeä ja yhtenäinen, että se aukeaisi suhteellisen helposti edes poliittisille päätöksentekijöille, keskeisille virkamiehille, lakimiehille, tutkijoille ja kansalaisyhteiskunnan aktivisteille, miksei peruskoulun opettajillekin. EU:n nykyinen valtiosääntö ei mielestäni täytä tätä vähimmäisvaatimusta.

Vaikka uuden perustuslakiasiakirjan tarpeesta ollaan ehkä pääsemässä yhteisymmärrykseen, on ymmärrettävää, että kysymys perustuslain sisällöstä herättää enemmän näkemyseroja, intohimojakin. Onhan siinä kysymys EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimivallan jaosta sekä EU:n päätöksenteko-mekanismeista ja tärkeimpien poliittisten toimielinten (parlamentti, neuvosto ja komissio) asemasta ja roolista.

En pyri tässä yhteydessä tarkastelemaan perustuslain sisältökysymyksen kaikkia ulottuvuuksia. Joka tapauksessa kysymys on viime kädessä luonteeltaan yhteiskunnallinen ja poliittinen.

Eräs piirre käydyssä keskustelussa on pistänyt ainakin lakimiehen silmään: Kovin usein samaistetaan EY:n (ja Euratomin) perustamissopimuksiin eli "ensimmäiseen pilariin" perustuvat toimivallat ja menettelytapasäännöt kahteen toimielimeen, nimittäin komissioon ja parlamenttiin, kun taas neuvosto samaistetaan hallitustenvälisyyteen ja ennen kaikkea toiseen ja kolmanteen pilariin.

Kuva on siinä mielessä harhaanjohtava, että ensimmäisen pilarin tärkeimmissä päätöksissä (lainsäädäntö, kansainvälisten sopimusten tekeminen jne.) on miltei aina mukana myös jäsenvaltioiden ministeritason edustajista koostuva neuvosto.

Myös ensimmäisen pilarin niin sanottu yhteisömetodi voi siis merkitä varsin vahvaa roolia neuvostolle. Yhteisömetodi ei edes estä yksimielisyysvaatimuksen asettamista eli eräänlaisen veto-oikeuden antamista jokaiselle jäsenvaltiolle, jos näin harkitaan poikkeustapauksissa parhaaksi. Tosin asioiden keskittyminen neuvostoon muiden toimielinten kustannuksella ja yksimielisyysvaatimus neuvostossa ovat ymmärtääkseni ongelmallisia nimenomaan pienen jäsenvaltion kannalta, mutta siitä enemmän tämän esityksen lopuksi.

* * *

Sitä ennen haluaisin korostaa toista näkökulmaa, joka kylläkin liittyy toimivalta- ja instituutiokysymykseen: jos pohdimme EU:n nykyisiä ongelmia, nousee minusta päällimmäiseksi EU:n ja sen instituutioiden sekä kansalaisten ja kansalaismielipiteen välinen kuilu. EU:sta tiedetään liian vähän, mutta kyse ei ole vain tiedon puutteesta. Perusongelma on luottamuksen puutteessa, siinä että päätöksentekoa ei riittävästi koeta "omaksi", legitiimiksi.

Eri kansalaispiireillä ja poliittisilla suuntauksilla on tietysti erilaisia painotuksia ja tuntoja. Edelleen tapaa myös aitoa innostusta ja uskoa yhdentymisen mahdollisuuksiin ja etuihin. Silti on merkillepantavaa, että EU on tavalla tai toisella "hävinnyt" joitakin merkittäviä kansanäänestyksiä, EU:n ulkopuolelle jääneessä Norjassa kaksi kertaa, Tanskassa kaksi kertaa (Maastrichtin sopimus, joka hyväksyttiin vasta toisella yrittämisellä, ja yhteisen valuutan euron torjuminen), ja Irlannissa, joka perinteisesti on nähty hyvin EU-myönteisenä maana, kerran (Nizzan sopimuksen torjuminen). Irlannissa uusi yritys tehtäneen lokakuussa 2002, mutta myönteisestä päätöksestä ei ole varmuutta. Ruotsissa EU-jäsenyys ja sitä ennen Ranskassa Maastrichtin sopimus hyväksyttiin hyvin niukan enemmistön turvin.

Usein puhutaan EU:n "demokratiavajeesta". En ole varma, mitä tällä ilmaisulla ajetaan takaa. Otaksun, että eri ihmiset tarkoittavat sillä eri asioita. Joka tapauksessa on selvää, että EU lepää demokraattisten instituutioiden varassa.

Jäsenvaltioiden hallitukset ja eduskunnat, monesti myös kansa suoraan kansanäänestyksessä, ovat hyväksyneet perustamissopimukset ja niiden muutokset. Lainsäädäntö eli johdettu oikeus syntyy enimmäkseen jäsenvaltioiden hallitusten edustajista koostuvassa neuvostossa ja suorissa vaaleissa valitussa parlamentissa. Komission jäsenet valitaan siten, että jäsenvaltioiden hallitukset nimeävät heidät yhteisellä sopimuksella edellyttäen, että koko lista on hyväksytty Euroopan parlamentissa. Komissio toimii lisäksi Euroopan parlamentin luottamuksen varassa: parlamentti voi kahden kolmasosan määräenemmistöllä antaa koko komissiolle epäluottamuslauseen, jolloin komissio joutuu eroamaan.

Tässä yhteydessä voidaan myös mainita, että Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa ovat mukana, ei vain jäsenvaltioiden hallitusten ja Euroopan parlamentin, vaan myös jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten (esimerkiksi Suomen eduskunnan) edustajat. Näin oli asianlaita myös istuvaa konventtia edeltävässä konventissa, joka laati vuonna 2000 hyväksytyn EU:n perusoikeuskirjan.

EU:n niin sanottu demokraattinen legitimiteetti lepää siten vähintäänkin kahden sokkelin varassa: jäsenvaltioiden hallitusten ja kansanedustuslaitosten sekä Euroopan parlamentin osallistumisessa päätöksentekoon. Komission kokoonpanon voidaan sanoa nojautuvan molempiin sokkeleihin, ja komissio toimii Euroopan parlamentin luottamuksen varassa.

Parlamentin legitimiteettiä väheksytään usein sillä, että sillä ei ole todellista valtaa tai että äänestysprosentti eurooppavaaleissa on perin alhainen. Ensimmäinen otaksuma ei Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten jälkeen pidä ollenkaan paikkaansa, ja jälkimmäinen argumentti on sikäli ongelmallinen, että äänestysprosentti on hyvin alhainen myös esimerkiksi Yhdysvalloissa, Sveitsin kansanäänestyksissä tai monen EU:n jäsenvaltion alue- tai paikallisvaaleissa (tai enenevässä määrin jopa valtakunnallisissa vaaleissa), ilman että näiden maiden demokraattisuutta on asetettu vakavasti kyseenalaiseksi. Kysymys on tässäkin luottamusvajeesta, siitä ettei EU:n päätöksentekoa koeta riittävän legitiimiksi, eikä niinkään demokratiavajeesta.

Mikä lääkkeeksi? Ensinnäkin voidaan erottaa toisistaan sisällöllinen ja muodollinen legitimiteetti. Sisällöllinen legitimiteetti lähtee tuloksista. Tunnen paljon ihmisiä, jotka miltei viis veisaavat EU:n päätöksentekorakenteista ja niiden "demokraattisuudesta", kunhan tulokset ovat hyviä. Nämä ihmiset arvostelevat usein EU:ta päätöksenteon kankeudesta ja hitaudesta ja siitä, että esimerkiksi sisämarkkinoiden toimivuudessa on vielä paljon esteitä, joita ei ole pystytty poistamaan. Toisaalta EU:n katsotaan usein näpertelevän turhan paljon pikkuasioissa, joista voitaisiin päättää kansallisesti ja paikallisesti.

Muodollinen legitimiteetti perustuu päätöksentekoprosessiin ja sen menettelytapoihin ja siihen, miten hyvin nämä vastaavat kansanvaltaisuuden ja avoimuuden vaatimuksia. Kansalaisliikkeiden arvostelu painottaa usein asioiden tätä puolta.

Tuloksellisuutta ja tehokkuutta voitaisiin varmaan parantaa yksinkertaistamalla käsittelyjärjestyksiä parlamentissa ja neuvostossa ja ehkä myös lisäämällä komission valtaa. Yritys törmää kuitenkin ainakin kahteen esteeseen tai vähintäänkin jarrutekijään: osa kansalaismielipidettä ei ole valmis tehokkuuden lisäämiseen, jollei samalla kehitetä muodollista legitimiteettiä, ja osa kansalaismielipidettä (varsinkin Ison-Britannian ja Tanskan kaltaisissa maissa) vastustaa mitä tahansa tehokkuuden lisäämistä, koska se näkee oman kansallisvaltion ainoana legitiiminä vallankäyttäjänä. EU on monien eri paineiden ristitulessa: osa haluaa lisää tuloksia ja siten myös lisää tehokkuutta ja valtaa, osa haluaa lisää demokratiaa ja avoimuutta ja osa haluaisi rajoittaa EU:n nykyistäkin toimivaltaa tai (tosin ehkä pieni vähemmistö) lakkauttaa organisaation kokonaan.

Kuvittelisin kuitenkin, että suuri enemmistö EU:n kansalaisista allekirjoittaisi sen, minkä tasavallan presidentti Halonen on kiteyttänyt omaksi näkemyksekseen, suomalaisesta näkökulmasta: "EU ei ole mikään ruusutarha, mutta kovalla työllä siellä pärjää paremmin kuin jäämällä yksin".

EU:sta ei varmaan koskaan tulekaan ruusutarhaa, mutta risutarhan ominaisuuksia voitaisiin vähentää. Ongelman yksi syy voi olla siinä, että EU:n valtiosääntö, kuten edellä todettiin, on syntynyt vaivihkaa, ilman että kehitystä olisi riittävästi tiedostettu ja syntynyttä kokonaisuutta ymmärretty. Jos joku haluaa tähän valtiosääntöön tutustua, hän ensilukemalla ymmärtänee siitä kovin vähän. Nimenomaan tähän ongelmaan uusi selkeämpi perustuslaki voisi tuoda jotakin parannusta.

Sen lisäksi esittäisin legitimiteetin perustaksi korostetummin kolmatta sokkelia, jäsenvaltioiden ja niiden demokraattisten toimielinten sekä Euroopan parlamentin täydennykseksi: EU:n tapaisessa "postmodernissa" yhteisössä, jonka legitimiteetti väistämättä nojautuu useaan tekijään, "pluralistisiin rakenteisiin", voitaisiin ajatella, että kansalaisille ja kansalaisjärjestöille tulisi luoda suorempia ja tehokkaampia kanavia niiden ja EU:n instituutioiden väliselle dialogille.

Toisin sanoen: sen sijaan, että perustuslain sisältöä koskeva keskustelu aloitetaan pilarikeskustelulla tai komission ja neuvoston toimivaltaa koskevalla riidalla, voisi ajatella lähtökohdaksi kansalaisnäkökulmaa. Miten voidaan kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja tiedonsaantia lisäten tai muulla tavoin vähentää EU:n ja kansalaisten välistä kuilua tai luottamuksen puutetta?

Tyydyn tässä yhteydessä mainitsemaan vain joitakin esimerkkejä. Nykyään uuden lainsäädännön muodollinen aloitevalta lepää pitkälti komission varassa. Komissio tosin lähtee useimmiten liikkeelle neuvoston, yksittäisen jäsenvaltion hallituksen, Euroopan parlamentin tai liike-elämän tai kansalaisjärjestöjen ehdotuksesta. Eikö kansalaismielipiteelle voitaisi avata uusi aloitekanava, jossa esimerkiksi tietty määrä kansalaisia (vaikkapa 100.000) voisi jättää aloitteen, josta seuraa juridinen velvollisuus käsitellä aloitetta "lakialoitteena" neuvostossa ja parlamentissa?

Toinen esimerkki: Euroopan oikeusasiamiehen virka on perustettu Maastrichtin sopimuksella, ja viran ensimmäinen haltija, Jacob Söderman, on saanut enemmän aikaan kuin osattiin suunnitellulta elimeltä 90-luvun alussa odottaa. Mutta Euroopan oikeusasiamiehen toimivaltuudet ovat perin vaatimattomat, esimerkiksi Suomen oikeusasiamieheen verrattuna. Näitä toimivaltuuksia voitaisiin varmaankin lisätä sekä antamalla oikeusasiamiehelle valta käynnistää kurinpitomenettely EU-virkamiehiä vastaan että luomalla suorempi kanava oikeusasiamiehen ja EU:n tuomioistuimen välille.

EU:n kolme poliittista toimielintä eli parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat joulukuussa 2000 juhlallisen julistuksen EU:n perusoikeuskirjasta. Perusoikeuskirjaa oli kuten edellä jo todettiin valmisteltu laajapohjaisessa "konventissa", joka pitkälti toimi mallina Euroopan tulevaisuutta käsittelevälle valmisteluelimelle. Perusoikeusasiakirja ei kuitenkaan ole sellaisenaan oikeudellisesti sitova. EU ei ole myöskään muodollisesti sitoutunut Strasbourgissa toimivan Euroopan neuvoston hallinnoimaan Euroopan ihmisoikeussopimukseen, siitä huolimatta, että EU tänään käsittelee asioita, jotka aikaisemmin ovat kuuluneet jäsenvaltioiden toimivaltaan ja siten ovat niiden kautta aikaisemmin olleet Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen valvonnan alaisia. EU:n tulisi sisällyttää perusoikeuskirja edellä hahmoteltuun perustuslakiin ja lisäksi liittyä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja miksei myös muihin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Luetteloa voisi jatkaa. Ehkä nämä esimerkit kuitenkin riittävät osoittamaan, minkälaisia uudistuksia voitaisiin suunnitella kansalaisnäkökulman vahvistamiseksi uuden perustuslain sisällön hahmottelussa. Kansalaisnäkökulman vahvistaminen edellyttäisi todennäköisesti myös joitakin institutionaalisia ratkaisuja, mutta siinä tapauksessa viimeksi mainitut seuraisivat kansalaisnäkökulman tarpeista eikä päinvastoin. Institutionaaliset ratkaisut liittyisivät oikeusvaltion ja kansalaisvaltion voimistamisen tarpeeseen.

* * *

Suomessakin käydään keskustelua siitä, mikä integraatiomalli palvelisi parhaiten Suomen kaltaisen pienen maan etuja. Monen mielestä pienille jäsenvaltioille on edullisempaa korostaa niin sanottua yhteisömetodia eli ensimmäisen pilarin varassa toimivien yhteisten instituutioiden ylivaltiollista päätöksentekoa, jopa kehitystä kohti jonkinlaista liittovaltiota. Tämä painotus onkin ollut esillä Suomen ja esimerkiksi myös Belgian tai Portugalin linjauksissa.

Itse kuulun kyllä edelliseen eli niin sanottua yhteisömetodia korostavaan koulukuntaan. Jollei suurvaltain valtapyrkimyksiä hillitä yhteisillä instituutioilla ja menettelytavoilla ja yhteiskunnallisella yhdentymisprosessilla, päädytään kärjistäen lopulta Paasikiven kuvailemaan tilaan: "Ei tarvitse paljon lukea historiaa nähdäkseen, että kaikesta juridisesta samanarvoisuudesta huolimatta on olemassa suuri ero pienen ja suurvallan välillä. Historia opettaa myös, että pienvallan on pakko väistää, vieläpä sietää nöyryytyksiäkin suurvallan edessä".

Tietysti myös maailmanlaajuinen yhteistyö on edennyt merkittävästi sitten Paasikiven päivien, mutta YK:lla tai muilla vastaavilla järjestöillä ei kuitenkaan ole kovin tehokkaita keinoja kansainvälisen normiston täytäntöönpanoon maissa, jotka Yhdysvaltojen tavoin yksinkertaisesti kieltäytyvät normeja hyväksymästä.

Suomessa on mielestäni tuijotettu liikaa neuvoston ja komission väliseen kilpailuun. On asioiden liiallista yksinkertaistamista katsoa, että neuvosto edustaa aina hallitustenvälisyyttä, jossa suuret jäsenvaltiot jylläävät, ja komissio puhdasta yhteisömetodia, jossa pienten edut tulevat paremmin turvatuiksi.

On kyllä totta, että neuvostossa ja sen sihteeristössä suuret jäsenmaat pääsevät helpommin dominoimaan kuin komissiossa, jonka institutionaalinen rooli on yhteisten säännösten ja ohjelmien aikaansaamisessa ja niiden toteuttamisen valvomisessa. Kuitenkin komissiossakin suuret jäsenvaltiot voivat toisinaan olla vielä tasa-arvoisempia kuin pienet, ja komission kokoonpanossakin viidellä suurella jäsenmaalla on vielä etuoikeutettu asema eli kaksi paikkaa kullakin (jos Nizzan sopimus tulee voimaan, kaikilla jäsenvaltioilla olisi kuitenkin vain oikeus yhden jäsenen nimeämiseen).

Siltä osin kuin komissio todella edustaa kokonaisetua ja pyrkii kohtelemaan kaikkia jäsenvaltioita tasapuolisesti, tämä seuraa nimenomaan komission institutionaalisesta ja juridisesta asemasta ja roolista. Tässä on mielestäni asian ydin. Hallitustenvälisyyden perinteisiä haittoja voidaan ratkaisevasti lieventää luomalla oikeusvaltiolliseen lähestymistapaan perustuvia institutionaalis-juridisia rakenteita. Niissä pyrkimyksissä juuri edellä mainitulla kansalaisnäkökulmalla on myös tärkeä osuus. Kansalais-valtiollinen ja oikeusvaltiollinen lähestymistapa ikään kuin neutralisoi itsekkäitä kansallisia valtapyrkimyksiä.

EU:n tuomioistuin on ehkä tämän lähestymistavan selvin ilmentymä ja symboli. On huomattava, että jokaisella jäsenvaltiolla on oikeus nimetä yksi ja vain yksi tuomariehdokas. Voin myös omakohtaisen kokemuksen perusteella sanoa, että tuomioistuimen työskentelyssä on herttaisen yhdentekevää, edustaako jotakin kantaa Luxemburgin tuomari vai tuomari, jolla on suuren jäsenmaan kansalaisuus. Ratkaisevaa on argumenttien painoarvo.

Tietenkään kyse ei ole vain EU:n tuomioistuimesta ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimesta. Tärkeitä ovat myös kansalliset tuomioistuimet, jotka nekin toimivat eräänlaisina EU-oikeuksina, sekä ne muut institutionaaliset perusratkaisut (komissio, itsenäiset virastot, oikeusasiamies, keskuspankki, tilintarkastustuomioistuin, alueiden komitea jne.), jotka tukevat yhteisten normien, menettelytapojen ja ohjelmien kehittämistä ja niiden toteutumisen valvontaa. Samaten avainasemassa on se EU-oikeuden normisto, johon kansalaiset voivat suoraan vedota, ei vain "vertikaalisesti" eli suhteessa jäsenvaltioihin, vaan myös "horisontaalisesti" eli kansalaisten välisissä suhteissa. Tämänkaltaiset mekanismit hälventävät jäsenvaltioiden välisiä rajoja ja vähentävät yksittäisen suurvallan mahdollisuuksia sanella ratkaisujen sisältöä.

Mitä viimein tulee EU:n ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteisiin, eli suhteisiin kolmansiin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin, on kai aika selvää, että pienellä maalla on EU:n jäsenenä enemmän turvaa ja selkärankaa kuin jäämällä yksin. Kun kolmas maailmansota tai ylipäätään kehittyneiden demokratioiden välinen sota näyttää yhä kaukaisemmalta uhalta, nousee kansainvälisten suhteiden keskustaan kaksi muunkaltaista haastetta: 1) miten turvata taloudelliset ja kaupalliset intressit kiristyvässä kansainvälisessä kilpailussa ja 2) miten vahvistaa maailmanlaajuista monenvälistä yhteistyötä sekä yhteisiä arvoja että instituutioita kehittämällä.

Kiristyvässä kansainvälisessä kilpailussa nousevat etualalle tietotaito, sekä luonnontieteellinen ja tekninen tietotaito että juridis-poliittinen osaaminen ja vaikutusvalta. EU on tämän varsin hyvin tiedostanut, joskin on vielä epäselvää, miten tässä tullaan pärjäämään. Joka tapauksessa Suomi olisi EU:n ulkopuolella varsin yksin esimerkiksi alati käynnissä olevissa WTO:n monenkeskisissä kauppaneuvotteluissa tai WTO:ssa käsitellyissä kauppariidoissa vaikkapa Yhdysvaltojen, Japanin tai Kiinan kanssa.

Maailmanlaajuisen monenvälisen yhteistyön vahvistamisessa pallo on vahvasti siirtynyt EU:lle. Ympäristökatastrofien estäminen, ihmisoikeuksien vähimmäisturva, kehitysmaiden asema ja ylipäätään globalisaation haasteet sekä kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisten instituutioiden kehittäminen ovat liiaksikin jäämässä EU:n päävastuulle. Uutta kansainvälistä rikostuomioistuinta koskeva kiista on koetinkivi sekä globaalin järjestelmän, Yhdysvaltojen ja EU:n välisten suhteiden että EU:n sisäisen koheesion kannalta.

Voiko EU selviytyä näistä valtavista haasteista? Tie on kovin kivikkoinen, myös EU:n sisäisessä päätöksenteossa, mutta vastuusta ei voi vapautuakaan. Paremmat tulokset vaatisivat parempia välineitä. Tämä olisi mielestäni myös Suomen kansallisten etujen mukaista.

Siinä mielessä EU:n ulkosuhteiden tehostaminen institutionaalisin keinoin ja erityisesti nykyisen "toisen pilarin" alueella näyttää tarpeelliselta. "Toista pilaria" ei ehkä voida tätä nykyä poistaa kokonaan, mutta se voitaisiin integroida paremmin yhteisömetodiin ja sen ydin voisi entistä korostetummin koskea turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa eikä ulkosuhteita yleensä.

Ulkosuhteiden tehostamisen tärkeyteen on ilmeisesti päätymässä myös tulevaisuuskonventti, joka on äskettäin perustanut uuden työryhmän ulkosuhteita varten. Yhtenäisen oikeushenkilöllisyyden luomista EU:lle on jo varsin pitkälle pohdittu toisessa, jo keväällä perustetussa työryhmässä.

Törmäämme jälleen valtiosääntökysymykseen. Myös ulkosuhteiden perusratkaisut tulisi sisällyttää edellä hahmoteltuun uuteen perustuslakiasiakirjaan. Mielestäni insituutioiden ja menettelytapojen tulisi mahdollisimman paljon vastata yhteisömetodin vaatimuksia.

* * *

Yhtenäinen perustuslakiasiakirja, vastatakseni esitelmän otsikon kysymykseen, on suotuisan kehityksen välttämätön mutta ei riittävä ehto.

Tämä perustuslaki ei tule merkitsemään liittovaltiota, mutta se tulee kyllä eroamaan myös niistä golfklubin säännöistä, joihin Ison-Britannian ulkoministeri on äskettäin EU:n perustuslakihanketta verrannut.

1 YYA-sopimuksen johdosta pidetty radiopuhe 9.4.1948.
2 Max Jakobson, Paasikivi Tukholmassa. J.K. Paasikiven toiminta Suomen lähettiläänä Tukholmassa 1936-39. Helsinki 1978, s. 114.
3 Ks. Juhani Suomi, Taistelu puolueettomuudesta. Urho Kekkonen 1968-1972. Helsinki 1996, s. 589.